Verwaltung und Rechtsverfassung im friderizianischen Preußen

Friedrich der Große (1712-1786)

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Friedrich der Große hatte sich in seinen politischen Testamenten entschieden zur monarchischen Selbstregierung bekannt: Eine gut geleitete Staatsregierung bedürfe eines "fest gefügten Systems" und dies könne nur "aus einem Kopfe entspringen". Aber Friedrichs Programm absolutistischer Reformpolitik, das die Stärkung der Staatsmacht mit der Idee des allgemeinen Besten zu verbinden suchte, setzte nicht nur einen differenzierten persönlichen Informations- und Entscheidungsprozess voraus, sondern einen funktionsfähigen Verwaltungs- und Behördenapparat, der dem Monarchen die nötigen Informationen lieferte und seine Anweisungen ausführte. Friedrich mochte sich in seinem politischen Testament von 1768 wohl rühmen, dass er nie einen Ministerrat abgehalten habe, sein System königlicher Selbstregierung war freilich nicht nur von den persönlichen Tugenden des Königs, seiner Pflichtauffassung, Arbeitskraft und Befähigung zum leitenden Staatsamt abhängig, es bedurfte eines leistungsfähigen Herrschaftsinstruments, das ihm die Chance gab, seine politischen Ziele zu verwirklichen. Neben der schlagkräftigen Armee war die wohl geordnete Zentralverwaltung eine der Grundsäulen des absolutistischen Staatswesens. Beides aber hatte Friedrich von seinem Vater, dem großen "inneren König", geerbt. Hier kam es viel weniger auf schöpferischen Ausbau und Neuorganisation an als auf Erhaltung, Bestandskontrolle und partielle Anpassung an neue Gegebenheiten. Friedrichs Respekt vor dem Vater mochte nicht zuletzt auf dessen Leistungen im Bereich des Administrationswesens beruhen.

Friedrich Wilhelm I. (1688-1740)

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So umständlich und fremdartig die überlieferten Behördennamen dem Nachgeborenen klingen mögen - das gilt vor allem für das große Gesamtministerium, in welchem die Ressorts des Inneren, der Finanzen und der Militärverwaltung zusammengefasst waren, das "General-Ober-Finanz-Krieges- und Domänen-Directorium" -, so überschaubar und einfach war wenigstens die Spitze der Staatsverwaltung geordnet, als Friedrich sie übernahm. Zu der großen Zentralbehörde des General-Direktoriums, in der Friedrich Wilhelm I. 1723 das General-Finanzdirektorium und das General-Kriegskommissariat zusammengelegt hatte, trat das 1728 reorganisierte "Departement der auswärtigen Affären", das später auch als Kabinettsminsterium bezeichnete Ministerium des Äußeren.

Die dritte Zentralbehörde bildete das für Religionsangelegenheiten und die Rechtsverwaltung zuständige Justizdepartement mit einem "Chief de justice" als leitendem Minister, der seit 1747 den Titel eines Großkanzlers trug.

Zwar waren die zuständigen Minister dieser drei entscheidenden Zentralbehörden formell im Geheimen Staatsrat zusammengefasst, aber seit den Dreißigerjahren des 18. Jahrhunderts hatten keine gemeinsamen Sitzungen mehr stattgefunden, sodass die Einheitlichkeit der Regierung ausschließlich in der Person des Königs gegeben war.

Friedrich der Große hatte in seinem politischen Testament von 1752, in dem er seinem Nachfolger ein möglichst getreues Bild der Organisation der preußischen Staatsverwaltung zu geben versuchte, das System der "Regierung aus dem Kabinett", wie es im Wesentlichen schon von seinem Vater Friedrich Wilhelm I., dem "Soldatenkönig", begründet worden war, knapp und prägnant umrissen: "Wir haben in Preußen das General-Direktorium, die Justizbehörden und die Kabinettsminister. Tag für Tag senden sie an den König ihre Berichte mit eingehenderen Denkschriften über die Gegenstände, die seine Entscheidung erfordern. In strittigen oder schwierigen Fällen erörtern die Minister das Für und Wider selbst. Damit setzen sie den Herrscher in den Stand, seine Entscheidung auf den ersten Blick zu treffen, vorausgesetzt, dass er sich die Mühe gibt, die vorgetragenen Sachen gründlich und mit Verständnis zu lesen. Ein klarer Kopf erfasst den Kernpunkt einer Frage mit Leichtigkeit. Diese Methode der Geschäftsführung verdient den Vorzug vor der sonst üblichen, wo der Herrscher im Ministerrat präsidiert; denn aus großen Versammlungen gehen keine weisen Beschlüsse hervor ..."

So beschränkten sich die Kontakte zwischen dem König und seinen Ministern in der Regel auf den schriftlichen Verkehr. Den ministeriellen Berichten folgten die königlichen Entscheidungen als Antwort aus dem Kabinett des Königs. Diese landesherrlichen Weisungen, die Kabinettsordres, hatten Gesetzeskraft, für ihre Anfertigung war der König nicht auf eine größere Kanzlei, sondern lediglich auf einen einzigen Kabinettssekretär angewiesen.

Das galt aber doch nur prinzipiell. Der Umfang der monarchischen Regierungsgeschäfte wuchs nach dem Siebenjährigen Krieg nicht zuletzt durch die unermüdliche Amtsführung Friedrichs, der täglich bis zu zwölf Kabinettsordres ergehen ließ, so sehr, dass die Zahl der Kabinettssekretäre von drei auf sechs erhöht werden musste. Dabei hat Friedrich selbst zur Vergrößerung des Arbeitsanfalls schon bald nach seiner Thronbesteigung nicht unerheblich beigetragen, indem er neue Departements und Zentralbehörden gründete, die er nicht dem General-Direktorium eingliederte. 1742 schuf er für die Verwaltung des eroberten Schlesien ein eigenes Etatministerium mit dem Sitz in Breslau, das mittelbar dem König unterstellt blieb, sodass nur er selbst einen Überblick über den Gesamtstaat und sein Finanzaufkommen hatte. Hinzu traten die von Friedrich gegründeten neuen Fachdepartements für Handel und Gewerbe (1740) und für Militärverwaltung (1746), die er den bestehenden vier Provinzialdepartements des Generaldirektoriums zur Seite stellte. Wohl gehörte diesen neuen Fachdepartements, die mit ihrem sachlichen Schwerpunkt für die Gesamtmonarchie zuständig waren, die Zukunft, zumal Friedrich mit ihnen der wirtschaftlichen Entwicklung und dem Machtinteresse des Gesamtstaates Rechnung trug; aber Friedrich hatte diese Ressorts nicht in das General-Direktorium integriert, sodass es schon hier zu einer Auflockerung der von Friedrich Wilhelm I. geschaffenen Verwaltungseinheit gekommen war. Und er hatte den Provinzialdepartements, in denen sich noch die vergangene territoriale Selbstständigkeit spiegelte, einen Teil ihrer Geschäfte genommen und sie den Fachdepartements zugewiesen. Gleichwohl beließ er es bei der Verknüpfung von Provinzialkompetenz und Gesamtstaatskompetenz, nach der in den Geschäftsbereich der Provinzialdepartements neben der Bearbeitung der Verwaltungssachen der ihnen zugewiesenen Provinzen - der Aufsicht über die Kriegs- und Domänenkammern - Angelegenheiten von allgemeiner Bedeutung für den preußischen Gesamtstaat fielen, wie Grenzsachen, Verpflegung der Armee, so genannte Marschsachen, das Post- und Münzwesen.

Schließlich war es zu einem schwer überschaubaren Neben- und Durcheinander von Provinzialdepartements, Fachdepartements, Zentralinstanzen und Zentraleinrichtungen wie der Bank und der Seehandlung gekommen, zumal Friedrich nach dem Siebenjährigen Kriege noch weitere Departements und Zentralinstanzen gegründet hatte, wie das Bergwerks- und Hüttendepartement (1768) und das Forstdepartement (1771) sowie die Generaltabaksadministration (1767) und die berüchtigte französische "Regie" (1766), der der König die gesamt Akzise- und Zollverwaltung übertragen hatte.

Karl Reichsfreiherr vom und zum Stein (1757-1831)

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Die Vielfalt der Zentralbehörden und die Vergrößerung des Staatsgebietes - nach Schlesien waren 1744 Ostfriesland durch Erbschaft und 1772 als Ergebnis der Ersten Polnischen Teilung Westpreußen hinzugekommen - machten es auch für einen Monarchen mit der Begabung und dem Amtsethos Friedrichs zumal bei zunehmendem Alter schwer, das Übermaß der Amtsgeschäfte zu bewältigen. Friedrich hatte mit der exzentrischen Ergänzung von Zentralinstanzen das klare System der Staatsleitung Friedrich Wilhelms I. in Verwirrung gebracht, die kollegiale Einheit des General-Direktoriums war von ihm aufgegeben worden. Kompetenzkonflikte zwischen den konkurrierenden Behörden konnten nicht ausbleiben. Die gesteigerte Konzentration der Verwaltung auf die Person des Königs musste zu dessen Erschöpfung, letzten Endes zur Schwächung der Monarchie führen. Hinzu trat, dass eine Einrichtung wie die "französische Regie" nicht die erwarteten Mehreinnahmen aus der Verwaltung der Akzise und Zölle, sondern mit der erheblichen Schar französischer Amtsträger Belastungen und Unregelmäßigkeiten brachte, die die Loyalität der preußischen Bevölkerung unnötig auf die Probe stellten. Insgesamt freilich hatte Friedrich mit seinem Verwaltungssystem sein Ziel der Steigerung der Staatseinkünfte erreicht. So mochte er, der bei seinem Tode einen Staatsschatz von 54 Millionen Talern hinterließ, eine durchgreifende Regierungs- und Verwaltungsreform seinen Nachfolgern überlassen. Nach eher bescheidenen Vorreformen ist es dazu allerdings erst infolge des preußischen Zusammenbruchs von 1806/07 gekommen. Das Organisationsedikt des Freiherrn vom Stein vom 24. November 1808, das die Grundlagen einer neuen Regierungsverfassung schuf, ist Folge einer aus der Französischen Revolution resultierenden politischen Gesamtkatastrophe gewesen, die den alten Staat Friedrichs in den Abgrund gerissen hatte.

Naturgemäß machten sich die Bestrebungen nach Sonderbehörden in den Provinzen weniger geltend. Hier blieben die Kriegs- und Domänenkammern, die 1725 aus der Vereinigung der Kriegskammern mit den Amtskammern der Domänenverwaltung entstanden waren, die wichtigsten Verwaltungsbehörden. Ihre Aufgabe umfasste die Einziehung landesherrlicher Einkünfte und deren gewissenhafte Verwaltung sowie die Leistungen der Polizei im Sinne des zeitgenössischen Begriffs mit dem breiten Spektrum nicht bloß der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und der Aufrechterhaltung der Ordnung, sondern der Förderung der Landeswohlfahrt, der im wesentlichen wirtschaftlich orientierten regionalen Entwicklungs- und Strukturpolitik. Die Kammern verfügten jeweils über ein Militärdepartement, das z. B. für Einquartierungen und Armeeverpflegung zuständig war. Als maßgebliche mittlere Verwaltungsbehörden des preußischen Staates waren sie mit ihren Justizdeputationen auch im Bereich der Rechtsprechung tätig. In die Kompetenz der Kammerjustizdeputationen fielen Rechtsstreitigkeiten, in denen das Interesse des Fiskus und der Polizei berührt wurde. Reibungsflächen mit den so genannten "Regierungen", die sich zu Appellationsgerichten über die Patrimonial- und Stadtgerichte sowie zu erstinstanzlichen ordentlichen Gerichten für die privilegierten, von der Lokalgerichtsbarkeit eximierten Klassen entwickelt hatten, waren hier unausbleiblich. Das hat auch das berühmte Ressortreglement von 1749 nicht verhindern können, das an die Reformaspekte des preußischen Gesetzesstaates erinnert: Es hat die Kompetenzstreitigkeiten zu lösen gesucht, indem es von der Allzuständigkeit der ordentlichen Gerichte ausging und den Kammern solche streitigen Sachen zuwies, die ein spezielles landesherrliches Interesse betrafen; zur Erledigung von Kompetenzstreitigkeiten wurden 1756 Jurisdiktionskommissionen eingeführt.

Die Grenzen des absolutistischen Staatswillens werden grundsätzlich nirgendwo sichtbarer als auf der Ebene der Lokalverwaltung; aber auch hier hat der absolutistische Obrigkeitsstaat unverkennbar seine Spur hinterlassen: Er beließ den Städten die lokale Obrigkeit des Stadtrates, aber er stellte Bürgermeister und Magistrat unter die Aufsicht des Steuerrates, der seinerseits der Kriegs- und Domänenkammer verantwortlich war. Die städtische Finanzverwaltung war gewissermaßen der Hebel für die disziplinarische Aufsicht über die städtischen Behörden. Der Staat Friedrich Wilhelms I. hatte zudem die Kontrolle über die Zünfte institutionell verankert, indem er sie unter die Aufsicht des städtischen Magistrats und des Steuerrates stellte. Die Magistrate hatten einen Beisitzer für die Überwachung der Zünfte zu ernennen, ohne dessen Anwesenheit keine Handwerkerzusammenkünfte stattfinden durften. Dieser Beisitzer oder Assessor führte das Protokoll, überwachte die Wahlen der Vorsteher und kontrollierte Prüfungsverfahren und Finanzwesen. Der Steuerrat wiederum hatte die Verpflichtung, die Einhaltung der Innungsprivilegien und der geltenden Polizeigesetze zu überwachen.

Am ehesten hat der absolutistische Staat noch vor der Lokalverwaltung auf dem Lande Halt gemacht, wo er sich der lokalen Herrenstellung und der adeligen Standesgenossen namentlich in der Patrimonialgerichtsbarkeit und in der Gutspolizei gewissermaßen als Amtshilfe bediente. Hatte der politische Wille des Landesherrn auch den Eigenwillen des politischen Ständetums gebrochen - die Landstände spielten unter dem preußischen Hochabsolutismus eine vergleichsweise geringe Rolle -, so stutzte er Formen ständischer Aktivität dort, wo er ihrer bedurfte. Das galt entschieden für die Kreisverfassung mit ihrer gemischt ständisch-staatlichen Organisation. In der Mitte des 18. Jahrhunderts bestanden die regelmäßig tagenden Kreisversammlungen aus meist adeligen Rittergutsbesitzern, denen ein Landrat vorstand, dessen Amt in der Kurmark aus der Stellung eines ständischen Kreisdirektors hervorgegangen war, - das Landratsamt ist schrittweise durch Friedrich Wilhelm I. und Friedrich den Großen auf die anderen Provinzen übertragen worden. Zu den wichtigsten Aufgaben des Kreistages gehörte im 18. Jahrhundert die Wahl des Landrates, der - zumal nach dem Ausschluss bürgerlicher Grundbesitzer durch Friedrich den Großen - sowohl Vertrauensmann seiner adeligen Standesgenossen als auch Beauftragter des Landesherrn war. Als Repräsentant der adeligen Selbstverwaltung war der Landrat ein halb ständischer Beamter. Zwar hatte sich Friedrich Wilhelm I. häufig über das Präsentationsrecht der Kreisstände hinweggesetzt, Friedrich hatte es aber wiederhergestellt, sodass sich die lokale Kreisverwaltung ebenso wie die gutsherrliche Stellung auf dem Lande mit ihrer Patrimonialgerichtsbarkeit und Gutspolizei als Domäne des adeligen Ständetums darstellt.

Zur Amtstätigkeit des Kreisvorstandes gehörte in den alten Provinzen neben dem Einquartierungs- und Marschwesen das Kontributionswesen. Damit verband sich nicht nur die Ausschreibung und Umverteilung der Steuer im Kreise, die Eintreibung und zügige Ablieferung der Steuerüberschüsse, die nach der Begleichung der lokalen Ausgaben übrig blieben, sondern auch die "Konservation" der bäuerlichen Untertanen, d. h. die Überwachung der vom König befohlenen Bauernschutzmaßnahmen, wie überhaupt die Aufgabe der Landespolizei in den Kreisen.

Die Einheit in dem dreistufigen Verwaltungssystem von Zentral-, Provinzial- und Lokalbehörden war allein in der Person des Königs gegeben. In seiner Hand liefen alle Fäden der Verwaltung zusammen. Jeder Beamte war für seinen Amtsbereich letzten Endes dem König verantwortlich. Das galt für die Minister und Departementschefs und für die Vorsteher der Provinzialbehörden, die Kammerpräsidenten, ebenso wie für deren Untergebene bis hin zu den Subalternbeamten und den lokalen Amtsträgern, - so hafteten z. B. die Landräte für die Kreiskasse. Wie sein Vater begnügte sich Friedrich nicht mit der Überwachung der unteren Instanzen durch die jeweils vorgesetzten Behörden, der König hielt über die Köpfe der Minister hinweg mit den Provinzialverwaltungen unmittelbar Kontakt. Die Kriegs- und Domänenkammern - 1772 waren es zwölf: Kurmark, Neumark, Pommern, Preußen (Königsberg), Litauen, Westpreußen, Magdeburg, Minden, Cleve-Mark, Ostfriesland, Breslau und Glogau - hatten monatlich einen Bericht über den Zustand ihrer Provinz direkt an den König einzusenden. Bei den zahlreichen Inspektionsreisen des Monarchen kam es auch zu persönlichen Kontrollen. Die Aufdeckung von sichtlichen Fehlleistungen oder gar Veruntreuungen zog Amtsentlassung und drakonische Strafen nach sich. Die volle Härte der Strafe konnte hier selbst Kabinettssekretäre, Minister und die halbständischen Amtsträger, die Landräte, treffen. So schickte Friedrich 1775 den im königlichen Kabinett tätigen Geheimen Rat Galster wegen unrechtmäßiger Bereicherung und Vertrauensbruch für ein Jahr auf die Festung Spandau, ohne dass seine Schuld einwandfrei erwiesen war; und der 1782 wegen Veruntreuungen zur Haftstrafe verurteilte Minister von Görne wurde erst vom Nachfolger Friedrichs auf freien Fuß gesetzt.

Die im Vergleich zu anderen absolutistischen Bürokratien hohe Effizienz des preußischen Verwaltungsapparates beruhte nicht nur auf dem Amtsethos und der Schulung der Beamten - die Prüfungen der 1770 eingesetzten Oberexaminationskommission setzten ein Studium der Rechts- und Kameralwissenschaften voraus -, sondern wesentlich auch auf der rücksichtslosen Handhabe von Kontroll- und Disziplinarmaßnahmen. Insgesamt wurde die Leistungsfähigkeit und Leistungswilligkeit des friderizianischen Beamtentums durch die wohl überlegte und maßvolle Ausschöpfung der in der absolutistischen Staatsverfassung begründeten Machtstellung des Königs begünstigt, der königlicher Herrscher, höchster Verwaltungsbeamter, oberster Richter und alleiniger Gesetzgeber in einer Person war.

Neben dem entschiedenen Machtwillen des Königs, der nicht bloß seine Amtsträger, sondern die gesamte Gesellschaft in den Dienst des Staates zu stellen suchte, hat vor allem die Selbstdisziplinierung der königlichen Macht durch die Ideen der Aufklärung, die höheren Staatszwecke der Gerechtigkeit und der allgemeinen Wohlfahrt das Erscheinungsbild des preußischen Staates bestimmt. Am stärksten fand dies im Bereich des Justizwesens seinen Ausdruck. Friedrich hat hier Partei für die Menschlichkeit ergriffen und bereits am dritten Tage seiner Regierung vor allen anderen die Folter bis auf geringe Ausnahmen abgeschafft.

Karl Abraham Freiherr von Zedlitz (1731-1793)

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Von seinem Amt als oberster Richter hat Friedrich, der sich zu dem Grundsatz bekannte, dass in den Gerichtshöfen die Gesetze sprechen sollten und der Herrscher zu schweigen habe, nur zurückhaltend Gebrauch gemacht. Er hat den Prinzipien der Aufklärung namentlich in der Strafrechtspflege zum Durchbruch verhelfen wollen und ist hier für die Proportionalität von Verbrechen und Strafen eingetreten wie für die Anwendung der so genannten "Spezialprävention", d. h. er hat neben dem Gedanken der allgemeinen vorbeugenden Verbrechensabschreckung und der Sicherung der Gesellschaft vor der Gefährlichkeit des Täters die Wiedereingliederung des Bestraften in die Gesellschaft erstrebt. So ist Friedrichs Kabinettsjustiz als "Hebel zur Anpassung der Strafrechtspflege an die politischen und kulturellen Anforderungen der Zeit" betrachtet worden. Auf seinem landesherrlichen Bestätigungsrecht in wichtigen Strafsachen beharrend, hat er als höchster Richter in einer Reihe von Fällen Urteile gemildert, aber auch Strafverschärfung bis hin zur Todesstrafe (bei Totschlag) angeordnet. Sein Gerechtigkeitssinn hat den König allerdings nicht vor Irrtümern geschützt. So hat er in der Streitsache des Müllers Arnold, der seinem Grundherrn, dem Grafen von Schmettau, den Mühlenpachtzins schuldig geblieben war, auf Grund einseitiger Berichterstattung zu Gunsten des Müllers Partei ergriffen. Friedrich war zu der Ansicht gelangt, dass es sich hier um einen Fall von Prozessverschleppung und Rechtsbeugung auf Kosten eines armen Untertans "zum Faveur eines Größeren" handelte. Er verlangte in einer Kabinettsordre an den Justizminister Freiherr von Zedlitz vom Kriminalsenat des Kammergerichts, der das gegen den Müller ergangene erstinstanzliche Urteil der Küstriner Regierung bestätigt hatte, die Bestrafung der vermeintlich schuldigen Richter und wollte "mindestens auf Cassation und Vestungsarrest" erkannt wissen. Diesem königlichen Machtspruch, mit dem Friedrich seinem eigenen Grundsatz der Nichteinmischung in die Rechtsprechung der Gerichte zuwiderhandelte, sind der Minister und die Richter am Kammergericht nicht gefolgt. Friedrich hat diesen vom Rechtsethos bestimmten Ungehorsam seiner Justiz wütend hingenommen und als höchster Richter selbst das Urteil gesprochen, das ihm der Kriminalsenat des Kammergerichts verweigert hatte.

Samuel Freiherr von Cocceji (1679-1755)

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Über die Justizkatastrophe des Müller-Arnold-Prozesses, die zur Entlassung des Großkanzlers von Fürst und zur Berufung des schlesischen Justizministers Freiherr von Carmer zum Großkanzler und Chef de justice führte, ist es zu einer umfassenden Justizreform gekommen, die die größte Leistung des preußischen Reformabsolutismus darstellt. Zu den ersten größeren Reformschritten war es bereits unter dem Großkanzler Samuel Freiherr von Cocceji noch vor dem Siebenjährigen Kriege gekommen. Cocceji hatte mit der vollen Rückendeckung durch den König Missstände im Bereich der Rechtsprechung beseitigt und mit einer Personalreform und der Einführung eines geregelten Justizprüfungswesens die Voraussetzungen für die Bildung eines leistungsfähigen und selbstbewussten Richterstandes geschaffen. Zudem konnte Cocceji, nachdem Friedrich 1746 das "privilegium de non appellando illimitatum" erlangt und somit die Gerichtshoheit auch für die bislang den Reichsgerichten unterworfenen Provinzen erhalten hatte, die für den preußischen Gesamtstaat wichtige Aufgabe der Vereinheitlichung der Gerichtsverfassung in Angriff nehmen. Damit erst war eine einheitliche und gleichmäßig ausgerichtete Gerechtigkeitspflege für die gesamte Monarchie gewährleistet.

Mit dem Großkanzler von Carmer und seinen im Geist des Wolffschen Naturrechts geschulten Mitarbeitern, an ihrer Spitze Karl Gottlieb Svarez, begann dann 1780 in enger Arbeits-, ja Hausgemeinschaft, das große Reformwerk der aufgeklärten preußischen Justizbürokratie. Bereits 1780 wurde eine neue Prozessordnung vorgelegt, 1783 folgte die Hypothekenordnung, und zwischen 1784 und 1788 erschien der gedruckte Entwurf eines allgemeinen Gesetzbuches, aus dem das erst 1794 unter Friedrichs Nachfolger, Friedrich Wilhelm II., in Kraft getretene allgemeine Landrecht für die preußischen Staaten hervorging, das als das bedeutendste Werk des europäischen Reformabsolutismus und als eigentliches Vermächtnis Friedrichs des Großen gelten darf.

Grundlage für das Gesetzbuch war die berühmt gewordene Kabinettsordre Friedrichs des Großen vom 14. April 1780, "die Verbesserung des Justizwesens betreffend". Neben der Verbesserung der Rechtspflege und der Reform der Prozessordnung befahl Friedrich, ein allgemeines Gesetzbuch für die gesamte preußische Monarchie zu schaffen. Dieses Gesetzbuch sollte eine Synthese bilden zwischen dem bislang geltenden, von Anachronismen und Widersprüchen zu befreienden römischen und gemeinen Recht, dem Naturrecht und der bestehenden preußischen Verfassungs- und Rechtsordnung. Ein jus certum, ein sicheres Recht, die Vereinfachung und Vereinheitlichung des Rechts in den preußischen Provinzen, die Schaffung eines systematisch geordneten, in der Volkssprache abgefassten Gesetzbuches entsprachen dem politischen Willen und aufgeklärten Geist des Königs und seines Justizministers.

Dabei fesselte das gesetzesstaatliche Ziel der Rechtssicherung angesichts der Vielfalt tradierter Rechte und Privilegien allerdings auch den Reformwillen des preußischen Gesetzgebers. Da er einen der vornehmsten Staatszwecke in der Sicherung der Eigentumsrechte sah, konnte es nicht in seiner Absicht liegen, mit dem Allgemeinen Gesetzbuch Privilegien und statutarische Rechte abzuschaffen und sich so mit dem Odium der Verletzung "wohlhergebrachter Rechte" zu belasten. Er musste deshalb die aus der Standesqualität des Adels fließenden Rechte ebenso wie das bürgerliche Privateigentum schützen und so die noch geltende feudale Rechtsverfassung rechtlich fortschreiben; und überhaupt hatte er die besonderen Rechte einer jeden preußischen Provinz zu respektieren. Deshalb sollten an die Seite des für das gesamte Staatswesen geltenden Gesetzbuches Sammlungen der besonderen Rechte einer jeden preußischen Provinz in eigens zu schaffenden Provinzialgesetzbüchern treten, auf welche die Richter immer zuerst zurückgreifen sollten. Die bereits am 15. April 1780 befohlene Sammlung der Provinzialrechte hat allerdings nur in Ostpreußen zum Erfolg geführt, wo 1802 ein Provinzialgesetzbuch in Kraft trat.

Das allgemeine preußische Gesetzbuch hat zwar entgegen einem verbreiteten Missverständnis nicht das Fundament für einen Rechtsstaat im Sinne des frühliberalen Konstitutionalismus gelegt; aber es war ihm von seinem Hauptschöpfer doch ein verfassungsmäßiger Stellenwert zugedacht worden. In einem Staat, der "keine eigentliche Grundverfassung" habe, so lautete K. G. Svarez' Devise, müsse die allgemeine Gesetzgebung "die Stelle derselben gewissermaßen ersetzen". Da das Gesetzeswerk, wie es im gedruckten Entwurf hieß, "die Vorschriften" enthalte, "durch welche die Rechte und Verbindlichkeiten der Mitglieder des Staats überhaupt, sowohl gegen den Staat als auch unter sich selbst bestimmt werden", gewann es den Charakter einer umfassenden Dokumentation der friderizianischen Staats- und Gesellschaftsverfassung. Es erstreckte sich auf nahezu alle Gebiete des materiellen Rechts und legte Zeugnis ab von den aufgeklärten Prinzipien seiner naturrechtlich geschulten Verfasser: Das "allgemeine Wohl" sei "der Grund der Gesetze"; der Staat könne "die natürliche Freiheit seiner Bürger nur insofern einschränken, als das Wohl der gesellschaftlichen Verbindung" solches erfordere; dem Staate wie seinen Bürgern müssten "die wechselseitigen Zusagen und Verträge heilig" sein. Zu solchen programmatischen, in der Lehre vom Gesellschaftsvertrag wurzelnden Sätzen traten härtere, die Rechtsprechung bindende Regelungen: Durch Eingriffe des Königs oder seiner Minister in die Rechtsprechung der Gerichte, durch "Machtsprüche", sollte fortan niemand in seinen Rechten gekränkt werden. Zudem sah der Entwurf die künftige Bindung der Zivilgesetzgebung an die beratende Mitwirkung einer Gesetzeskommission vor, die als Sachverständigengremium von Fachjuristen und Ministerialbeamten für die Einheit und Widerspruchsfreiheit der Gesetzgebung Sorge tragen sollte und als Mittel der Selbstkontrolle und Selbstbeschränkung der Monarchie dienen konnte.

Diese Grundsätze und Bestimmungen, die - wie das Machtspruchverbot und die bindende Mitwirkung der Gesetzeskommission - weit gehend der Reaktion gegen das Gesetzbuch unter dem Nachfolger Friedrichs zum Opfer fielen, waren mit Billigung Friedrichs des Großen, bei dessen Tod die erste Hälfte des Entwurfs mit dem Personenrecht vorlag, in das Gesetzbuch gelangt. Mit der rechtlichen Festschreibung der geltenden Staatsverfassung der uneingeschränkten Monarchie aber verhieß das Gesetzbuch die Selbstdisziplinierung der monarchischen Macht, wie sie dem Amtsverständnis Friedrichs entsprach, in welchem sich Herrschaftsrecht und Pflichtethos untrennbar verwoben hatten. An der absolutistischen Staatsverfassung wurde hier durchaus nicht gerüttelt: "Alle Rechte und Pflichten des Staats gegen seine Bürger und Schutzverwandten vereinigen sich im Oberhaupt desselben." Die Legitimation der monarchischen Macht vor der aufgeklärten Öffentlichkeit, der der Entwurf des Gesetzbuches mit der Aufforderung zu kritischen Einwänden vorgelegt wurde, ging mit der gesetzlichen Verankerung der ständischen Rechtssphären einher. Dabei trugen die Gesetzesautoren der gesellschaftspolitischen Vorstellung und Werthaltung des Königs ebenso Rechnung wie dem umfassenden rechtspolitischen Ziel des Eigentumsschutzes.

Friedrich der Große hat mehr als sein Vater die durch die Vorzüge der Geburt, durch standesgemäße Erziehung und Standesehre bestimmten Qualitäten des Adels geschätzt und den Adel als Stand, der ihm die Offiziere für das Heer und die Beamten für die höheren Staatsämter lieferte, in seiner Substanz vor der Konkurrenz der rivalisierenden gesellschaftlichen Kräfte, insbesondere vor dem Bürgerstand schützen wollen. Auch wenn der König die Ausnahme großer Begabungen und hervorragender Verdienste anerkannte, war er geneigt, das Bürgertum im Ganzen als einen, den persönlichen Gewinn suchenden, selbstsüchtigen Wirtschaftsstand zu betrachten, mit niedriger Gesinnung und der mangelnden Fähigkeit zu charaktervollem, selbstständigen Auftreten. Infolgedessen sollte den Bürgerlichen der Zugang zu höheren Verwaltungsämtern im Staat grundsätzlich erschwert und der Zugang zum preußischen Offizierskorps verschlossen werden.

Friedrich hat die Politik der konsequenten ständischen Abgrenzung mit dem weit gehenden Ausschluss von Bürgerlichen aus dem Offizierskorps nach dem Siebenjährigen Krieg und die Verdrängung des Bürgertums aus dem höheren Verwaltungsdienst ebenso entschieden verfolgt, wie er die rechtliche Vorrangstellung des Adels mit einer konsequenten Adelsschutzpolitik zu konservieren suchte, - Bürgerliche konnten nur mit königlicher Erlaubnis ein adeliges Gut erwerben. Er hat aber auch das Bürgertum, das mit seinem wirtschaftlichen Potenzial einen erheblichen Teil der Subsistenzmittel für die militärische Machtstellung bereitstellen half, in seinem Bestand zu schützen getrachtet, indem Gewerbe und Handel als die eigentlichen Quellen der Akzise im Wesentlichen auf die Stadt beschränkt blieben. Und weiter wurde diesem wirtschaftlichen, im steuerlichen Zugewinn sich konkretisierenden Dienst des Bürgertums am Staate auch durch weit reichende Befreiung gerade der potenten, wirtschaftlich leistungsfähigen Schichten des Bürgertums vom Militärdienst Sorge getragen.

So hatte Friedrich jedem der drei großen Geburtsstände eine besondere Funktion im Rahmen des Staatswesens zugedacht, und entsprechend suchte das Gesetzbuch die Sozialstände von ihren Tätigkeiten im Staat her zu fassen. Neben dem Adel, dessen Stellung als privilegierter Stand sich namentlich mit der Rücksicht auf seine Leistungen als Kriegerkaste begründen ließ und an dessen "vorzüglichen" Berechtigungen "zu Ehrenstellen im Staat" das preußische Gesetzbuch festhielt, war vor allem der durch das "Kantonssystem" zum Militärdienst verpflichtete Bauer unmittelbar in den Dienst des preußischen Staates gestellt.

Der Gedanke der Arbeitsteilung zwischen den Geburtsständen war seinem Ursprung nach von den Bedürfnissen der preußischen Militärmonarchie bestimmt, und die entschiedene Konservierung und Legitimierung der Geburtsstände im allgemeinen preußischen Gesetzbuch trug nicht zuletzt diesem Tatbestand Rechnung.

Rechtsschutz bedeutete wesentlich Standesschutz, und der Standesschutz war für den Leistungs- und Militärstaat des preußischen Reformabsolutismus ein politisches Gut, das er um seiner Effizienz willen zu schützen suchte. So hat der Mitarbeiter am preußischen Gesetzeswerk, der Kammergerichtsrat Christoph Goßler, den allgemeinen Gesichtspunkt unterstrichen, von welchem das Gesetzbuch betrachtet werden müsse: Seinen Vorschriften müssten nicht nur die Qualitäten guter Gesetze überhaupt zu Eigen sein, worunter Goßler Gerechtigkeit, Billigkeit, Sicherheit des Eigentums und im Widerspruch zu den an der bäuerlichen Untertänigkeit festhaltenden Bestimmungen den Schutz der persönlichen Freiheit rechnet, sie müssten auch "nach der eigentümlichen Lage des preußischen Staates noch besonders dazu beitragen ..., dem ganzen Körper Festigkeit, Stärke und Spannkraft zu geben: die militärische Macht, und alles, was darauf Bezug hat, nicht nur zu erhalten, sondern zu vermehren, zu erhöhen, und in ihren Wirkungen regelmäßig, schnell, und - man erlaube mir den Ausdruck - zermalmend zu machen". Wie die geburtsständische Ordnung, so schlug der Charakter des Militärstaats voll auf die preußische Rechtsverfassung durch. Dies aber hat den preußischen Reformabsolutismus daran gehindert, das in ihm liegende aufgeklärte Innovationspotenzial voll zu entfalten. Deshalb lässt sich mit Fug und Recht sagen: Auf dem Wege zum Rechtsstaat ist er im ständisch geordneten absolutistischen Gesetzesstaat stecken geblieben.