21.05.2015
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Befugnisse des Präsidenten

Wie sich das Amt entwickelt hat

Von einer "One-Man-Show" zur heutigen Präsidialbürokratie und Machtfülle: Der Politikwissenschaftler Peter Lösche beschreibt die Entwicklung des Präsidentenamts und die aktuellen Befugnisse des US-Präsidenten. Wir entnehmen den Beitrag mit freundlicher Genehmigung der Bundeszentrale für politische Bildung dem gerade aktualisierten Heft der Informationen zur politischen Bildung "Politisches System der USA".

Ursprünglich und auch noch lange im 19. Jahrhundert residierte der Präsident ohne Hilfskräfte im Weißen Haus, in 1600 Pennsylvania Avenue. Von den Präsidenten wurde erwartet, dass sie ihre Reden selbst schrieben und ihre Korrespondenz selbst erledigten. Dazu stellten die meisten Amtsinhaber Bürokräfte ein, die sie aber aus eigenen Mitteln bezahlen mussten.

Erst im achten Jahrzehnt der Geschichte der Republik stimmte der Kongress einem Haushaltstitel zu, aus dem das Gehalt eines persönlichen Sekretärs des Präsidenten finanziert wurde. Im 20. Jahrhundert stieg dann die Zahl der Mitarbeiter, insbesondere während des Ersten Weltkrieges (1914-1918) und der Weltwirtschaftskrise (ab 1929), als Kriegs- und Notstandsbehörden eingerichtet wurden, die direkt dem Präsidenten zugeordnet waren. Immerhin arbeiteten Herbert Hoover, Präsident von 1929 bis 1933, also in Zeiten der auf den Einbruch der Weltwirtschaft folgenden "Großen Depression", schon vier persönliche Sekretäre zu, und insgesamt gab es 40 Schreibkräfte, Angestellte und Boten.

Dennoch kam eine Kommission, die von seinem Amtsnachfolger Franklin D. Roosevelt (1933-1945) eingesetzt worden war, um über die Reorganisation der Exekutive nachzudenken, zu dem Ergebnis: "The President needs help", der Präsident benötigt zur Erledigung seiner Aufgaben dringend Hilfe. Daraufhin wurde das Executive Office of the President eingerichtet, eine Art Staatskanzlei. Damit entstand eine präsidentielle Bürokratie mit einer wechselnden Zahl von Mitarbeitern und Ämtern. Die Mitarbeiterzahl ist nicht genau ermittelbar, da viele dort Tätige von anderen Ämtern abgeordnet worden sind und auf deren Gehalts- und Personallisten geführt werden. Ihre Zahl dürfte heute zwischen 1500 und 2000 liegen.

Das Amt des Präsidenten steht in den modernen Zeiten des 20. und 21. Jahrhunderts immer wieder im Mittelpunkt des allgemeinen Interesses, hoher Erwartungen und scharfsinniger politik- und geschichtswissenschaftlicher Analysen. Das ist kein Zufall, denn im US-amerikanischen politischen System ist es die einzige nationale Institution, die über Wahlmänner bzw. -frauen von den Bürgerinnen und Bürgern der ganzen Nation gewählt wird. Zugleich stellt der Präsident - nicht zuletzt als Staatsoberhaupt - ein die nationale Identität (mit)stiftendes Symbol dar, er ist in den US-Medien stets präsent. Außerdem ist er nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Zerfall der Sowjetunion der Führer der einzig verbliebenen militärischen, ökonomischen und politischen Weltmacht in einer "unipolaren Welt".

In der Verfassung heißt es am Beginn des Artikels II: "Die vollziehende Gewalt liegt bei dem Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika." Oder sinngemäß interpretiert und zugespitzt formuliert: Der Präsident ist die Exekutive. Niemand kann leugnen, dass der Präsident der USA über Macht verfügt, zuweilen auch von seiner Machtfülle gesprochen werden kann, gerade im letzten Jahrhundert. Dabei haben die Präsidenten nicht einfach Macht und Kompetenzen, die vorher etwa beim Parlament, bei den Einzelstaaten oder den Kommunen lagen, aufgrund ihrer Willenstärke oder ihres Charismas an sich gerissen.

Verantwortlich für ihren Machtzuwachs waren vielmehr soziale, wirtschaftliche und politische Veränderungen, die Entfaltung des US-amerikanischen Sozialstaates und der Aufstieg der USA zur Weltmacht - Entwicklungen, die sich in einem langen Prozess vollzogen und eine direktere Einflussnahme des Staates erforderten. So entstanden seit dem 19. Jahrhundert ein bundesweiter Markt und ein entsprechendes Verkehrssystem, die alte regionale und einzelstaatliche Grenzen durchbrachen. Gleichzeitig fand eine Konzentration des Kapitals statt, und Großunternehmen wie das Rockefeller-Imperium bildeten sich. Die Frontier, das im Westen und Südwesten unbesiedelte, offene Land, bevölkerte sich, das Staatsterritorium erweiterte sich um neue Bundesstaaten. Schließlich entstand als Reaktion auf die schreiende Armut und das horrende soziale Elend in der Weltwirtschaftskrise - wenn auch im Vergleich zu Europa um Jahrzehnte verzögert - der US-amerikanische Sozialstaat: Mit der New Deal-Gesetzgebung wurden die Arbeitslosen- und die Rentenversicherung sowie die Arbeitsgesetzgebung eingeführt.

Aktive Eingriffsmöglichkeiten

Mit dem Präsidentenamt war im Regierungssystem der USA institutionell jener Ort vorgegeben, von dem aus aktiv, direkt, augenblicklich und bundesweit in Wirtschaft und Gesellschaft eingegriffen werden konnte. Angesichts der "Nationalisierung" wirtschaftlicher und sozialer Probleme und des Eintritts der Vereinigten Staaten als Großmacht in die internationale Politik spätestens mit dem Ersten Weltkrieg konnten eine kontinuierliche Struktur-, Sozial- und Konjunktur- sowie Außenpolitik nur aus dem Weißen Haus betrieben werden. Allein der Präsident vermochte in Wirtschaft, Gesellschaft und das internationale System regulierend einzugreifen. Die beiden anderen Gewalten, die Judikative und die Legislative, waren und sind hierfür ungeeignet.

Das Oberste Bundesgericht ist prinzipiell auf eine passive Rolle verwiesen, es kann nur jene Fälle aufnehmen und entscheiden, die es nach einem langen Instanzenweg erreichen. Und auch dann kann das Gericht nur "ja" oder "nein" sagen, nicht aber politisch gestalten. Und in beiden Häusern des Kongresses, im Senat wie im Repräsentantenhaus, dominieren lokale, einzelstaatliche und regionale bzw. wirtschaftliche Einzelinteressen, steht aber nicht unbedingt das nationale Gemeinwohl im Vordergrund.

Krisenmanagement

Natürlich ist die zentrale, machtvolle Stellung des Präsidenten in Krisenzeiten verstärkt worden, so im Ersten und Zweiten Weltkrieg, in der Weltwirtschaftskrise und nach den Terrorangriffen auf die Vereinigten Staaten am 11. September 2001. In Krieg und Krise scharen sich - wenigstens anfangs - alle US-Amerikanerinnen und -Amerikaner um ihren Präsidenten, um den Oberbefehlshaber und das Staatsoberhaupt, um das personifizierte Symbol der Nation. Die Meinungsforschung misst dann nie zuvor gekannte Höhenflüge in der Popularität des Präsidenten, so bei George Bush sen. im Zweiten Golfkrieg und bei George W. Bush zunächst im Krieg gegen die Taliban und am Beginn des Feldzuges gegen den Irak. Gegenüber dem Kongress scheinen die Präsidenten dann in einer fast allmächtigen Position zu sein. Sie drücken in solchen Zeiten innerhalb weniger Tage Gesetzesvorlagen durch, für die sie sonst Jahre gebraucht hätten - wenn denn überhaupt von Senat und Repräsentantenhaus die Zustimmung erfolgt wäre.

So erreichte George W. Bush nach den Terrorangriffen 2001 auf New York und Washington, dass sechs Wochen nach den Anschlägen ein Anti-Terror-Gesetzespaket verabschiedet wurde, der PATRIOT-Act (engl.: Provide Appropriate Tools Required to Interrupt and Obstruct Terrorism, Bereitstellung angemessener Hilfsmaßnahmen zur Hinderung und Bekämpfung des Terrorismus). Danach können des Terrorismus verdächtigte Personen in Haft genommen und Bibliotheken, Banken, Geschäfte und Universitäten durchsucht werden, wenn sich daraus relevante Informationen zur Terrorismus-Bekämpfung gewinnen lassen. Kritische Stimmen und einige Gerichte haben die Frage aufgeworfen, ob damit nicht der IV. Zusatzartikel zur US-Verfassung aufgehoben werde, der bestimmt, dass "das Recht auf Sicherheit der Person und der Wohnung, der Urkunden und des Eigentums vor willkürlicher Durchsuchung, Verhaftung und Beschlagnahme" nicht verletzt werden darf.

Für die innere Sicherheit wurde eine neue Riesenbehörde geschaffen, das Department of Homeland Security. Dessen heutige Aufgaben waren vorher auf über 100 verschiedene Ämter aufgeteilt. 27 Behörden wurden in dem neuen Amt für Heimatschutz zusammengefasst. Die frühere Einwanderungsbehörde, die Grenzpolizei und die Küstenwacht wurden integriert.

Internationales Aufsehen erregt die Internierung von zeitweilig rund 650 - nicht-amerikanischen, vorwiegend arabischen und muslimischen - Häftlingen auf dem US-amerikanischen Luftwaffenstützpunkt Guantanamo Bay auf Kuba, die nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 als mutmaßliche Terroristen festgenommen wurden. Sie galten zunächst nicht als Kriegsgefangene, sondern als "illegale Kämpfer" (unlawful combattants) und fielen demnach nicht unter die Genfer Konvention von 1949, die diesen Begriff nicht kennt. Inzwischen ist durch eine Entscheidung des Supreme Court geklärt, dass sie unter US-amerikanischem Recht stehen.

Autoritäre Tendenzen

Nach einer Welle des Patriotismus im Gefolge der Terroranschläge ist in der US-amerikanischen Öffentlichkeit zunehmend kritisch gefragt und diskutiert worden, ob durch die Notstands- und Sicherheitsgesetze nicht bestimmte, in der Verfassung festgelegte Prinzipien verletzt worden sind und werden.

Auch geht die Debatte darum, ob dem Präsidenten nicht unkontrollierte Macht zugefallen ist und sich wiederum das entwickelt, was unter den Präsidenten Lyndon B. Johnson und Richard Nixon als "imperiale Präsidentschaft" bezeichnet worden ist. Der Schöpfer dieses Begriffs, der Historiker Arthur M. Schlesinger, verstand darunter mehreres:

  • dass Kompetenzen, die eigentlich der Legislative zustehen, vom Präsidenten usurpiert (an sich gerissen) worden seien, insbesondere das Recht, Krieg zu erklären;
  • dass es durch die Vertraulichkeit von Entscheidungen an der für die Demokratie notwendigen Transparenz mangele;
  • dass Notstandsgesetze gegen das Volk, vor allem gegen oppositionelle Gruppen, eingesetzt würden;
  • dass insgesamt das System von checks and balances zugunsten der Exekutive aus dem Gleichgewicht geriete

Die Mehrheit der Kritiken und Analysen schlussfolgert, dass zwar gewisse autoritäre Tendenzen unverkennbar seien, dass von einer "imperialen Präsidentschaft" aber nicht gesprochen werden könne. So seien einige Anti-Terror-Gesetze inzwischen vom Supreme Court widerrufen oder modifiziert worden. Viel entscheidender sei aber, dass die Welle des unreflektierten Patriotismus abebbe, offene und kritische Diskussion wieder Platz greife und dass eine Rückbesinnung auf die demokratischen Prinzipien der Vereinigten Staaten stattfinde - an ihrer Spitze die Bewahrung der Menschen- und Bürgerrechte.

Aufgabenspektrum

Abgesehen von Krisen-, Kriegs- und Notzeiten, in denen seine Machtfülle zunimmt, verfügt der moderne Präsident auch in "ruhigen" und normalen Zeiten über Gewicht, Einfluss und Autorität. Nach der Verfassung und der politischen Praxis werden im US-amerikanischen Präsidentenamt Funktionen und Aufgaben konzentriert, die in anderen politischen Systemen - so in den westeuropäisch-parlamentarischen, einschließlich dem der Bundesrepublik - auf mehrere Institutionen und Personen verteilt sind:

  • Der Präsident verkörpert die ausführende Gewalt, er ist der Chef der Exekutive. Ihm unterstehen mithin alle Bundesbehörden und -ämter, es sei denn, diese sind unabhängige Regulierungskommissionen.
  • Der Präsident ist Oberbefehlshaber der Streitkräfte, und zwar in Friedens- wie in Kriegszeiten. Der Secretary of Defence, der "Verteidigungsminister", erst recht die Generalität, sind ihm unterstellt, haben seinen Befehlen und Anweisungen zu folgen.
  • Ferner gilt der Präsident als der erste Diplomat seines Landes, denn allein ihm steht das Recht und die Pflicht zu, Verträge zu verhandeln und abzuschließen. Allerdings bedürfen diese Verträge der Zustimmung von Zwei Dritteln des Senats, um rechtsgültig zu werden.
  • Zudem ist der Präsident an der Gesetzgebung beteiligt, die Verfassung gewährt ihm die Möglichkeit, gegen Gesetzentwürfe, die ihm zugeleitet werden, ein suspensives Veto auszusprechen. Darüber hinaus kann er in der politischen Wirklichkeit - über Mitglieder des Kongresses vermittelt - Gesetzentwürfe auf den parlamentarischen Weg bringen. Zudem leitet er, vorbereitet und konzipiert durch das Office of Management and Budget, eine Behörde des Executive Office, seinen Entwurf eines Haushaltsgesetzes, dem wichtigsten Gesetz, über das ein Parlament berät, dem Kongress zu.
  • Außerdem fungiert der Präsident als Staatsoberhaupt; er nimmt also dieselben repräsentativen und diplomatischen Amtshandlungen wahr wie der König in einer konstitutionellen Monarchie oder wie der deutsche Bundespräsident. Er empfängt das Diplomatische Korps, nimmt die Beglaubigungsschreiben der Botschafter entgegen und unterzeichnet die Gesetze, bevor sie in Kraft treten.
  • Traditionell gilt der Präsident schließlich als Führer seiner Partei, ein Titel, der für europäische Ohren großartig klingt, in der politischen Wirklichkeit der USA aber weniger Gewicht hat.

In keinem anderen demokratischen Land sind aufgrund von Verfassung, Geschichte und Tradition so viele Kompetenzen und Funktionen in einer politischen Institution so zentralisiert wie in der des Präsidenten der Vereinigten Staaten. Wie wird diese - scheinbar - unermessliche Macht kontrolliert?

Entnommen aus:

Informationen zur politischen Bildung 283: Politisches System der USA, herausgegeben von der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2008

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Der Autor:

Prof. Dr. Peter Lösche, geb. 1939, lehrte am Seminar für Politikwissenschaften der Georg-August-Universität Göttingen.

Seine Arbeitsschwerpunkte sind Politik und Gesellschaft der USA, Parteien und Verbände (auch im internationalen Vergleich) sowie Parteien- und Wahlkampffinanzierung.

Peter Lösche